在深入學習貫徹民法典的背景下,民事調解檢察監督必須以精準監督為導向,考慮政治效果、社會效果、法律效果的有機統一,通過個案的公平正義來引領司法進步、促進社會公平正義。筆者通過對云南省昆明市檢察機關民事調解檢察監督情況進行調研后,發現當前民事調解檢察監督存在以下特點:一方面監督雖已步入常態,但未形成規模效應,且監督類型未能實現均衡著力;另一方面所監督案件涉及調解的違法情形呈現多樣化特征,且案件來源兼具依職權與依申請兩種情形。

當前民事調解檢察監督存在的主要問題

通過調研,筆者發現,當前民事調解檢察監督存在五個主要問題:

一是監督案源嚴重不足。目前,檢察機關對調解案件的監督比例較小,這種監督比例不足以對現實生活中發生的調解案件形成規模化的有效監督。大部分基層檢察院將深挖案源的著力點放在串案上,同時寄希望于刑事案件辦理過程中發現有效線索,極易出現無案源可以監督的困窘局面。此外,從實踐來看,人民群眾包括部分律師對檢察監督的知曉度不夠高,申請檢察監督的主動性不強。

二是監督范圍狹窄且不明確。在如何正確處理“充分尊重當事人處分權”與“充分行使民事裁判權”的關系方面,在實踐中缺乏有效措施。例如,在查閱我國相關法律和司法解釋對民事調解監督范圍的規定后,筆者發現相關規定賦予檢察機關的監督權相較于當事人申請對調解書進行再審的范圍進行了限縮,致使監督剛性受到弱化。同時,“國家利益、社會公共利益”系較抽象的概念,再加上檢察機關與法院對此的不同認識也導致了司法實踐中監督效率低下。再例如,對于“損害第三人合法利益”的調解案件能否進行檢察監督尚未得到法律明確規定,該第三人應如何通過檢察監督途徑來獲得救濟值得探討。

三是監督程序的具體可操作性不足。因檢察機關并不直接參與調解過程,故即使調解書存在損害國家利益或者社會公共利益的情形,通常也不易被發現;且現行民事法律和司法解釋亦未明確檢察機關介入民事調解的時間節點,檢察機關進行民事調解監督往往是在調解書形成后,此時調解書可能已對國家利益或社會公共利益造成實質性損害。從檢察監督效果來看,檢察機關對民事調解進行監督的方式包括了抗訴和檢察建議,但其中檢察建議并不必然引起再審程序,缺乏剛性,能否發揮作用無法確定。

四是調查核實權效能不足。相較于生效裁判監督,民事調解監督還面臨著更為特殊的困難:調解結案案件本身卷宗材料較少,很難通過查閱卷宗材料發現虛假調解、違法調解;調解書缺乏認定事實部分;對法律適用的闡釋要求不高、釋法說理不足。這些因素無形中增加了檢察機關進行民事調解監督的調查核實難度。同時,檢察機關所能行使的調查手段十分有限,且措施剛性不足,直接影響了檢察機關對法院調解進行監督的力度,導致一些有價值的案件線索因檢察機關難以對有關證據和事實進行調查核實最終未能成案監督或監督后未能被法院采納。此外,目前民事調解檢察監督在證據方面的規則尚未健全,檢察機關調查取證的具體細則、有關證明標準及調查核實的范圍都亟需明確。

五是人員素能和對外機制建設均有待加強。部分民事檢察干警的法律素能、責任意識還不夠高,主要表現為:對民事調解檢察監督工作的實際狀況掌握不夠,缺乏對調解、審判工作情況、存在問題的準確把握;與人大、政協、黨委政府、法院、公安機關、司法局的監督支持機制尚未建立健全,外部機制建設的監督合力釋放不足;與律師、法律援助機構建立的聯系機制未形成良性互動;與高校專家學者的合作不夠,借力“外腦”工作不到位;對訴訟監督的基礎理論和實際問題研究不深,缺乏高層次的研究成果;民事檢察工作宣傳力度不夠,未將相關法律深入宣傳到人民群眾心中等。

完善民事調解監督的優化路徑

針對實踐中遇到的問題,如何加以完善,以更好地促進民事檢察對民事調解的監督?筆者提出以下建議供大家參考。

一是要增強線索挖掘能力,完善線索發現機制。針對民事調解監督案源匱乏的問題,檢察機關要注重運用傳統方法、“互聯網+”現代科技手段、“兩法銜接”平臺等多渠道收集案件線索,補齊案源不足短板;加強宣傳,充分利用新聞輿論工具進行宣傳,積極送法進企業、進社區、進鄉村,培養人民群眾尋求檢察監督的法律意識。與此同時,檢察機關還應增強能動履職意識,以深入開展虛假訴訟深層次專項監督為抓手,既要憑借自身認真研判相關法律及司法解釋中關于虛假訴訟的判斷標準,汲取經驗智慧,還要加強外部溝通,推動信息共享和線索移送機制建設,著重深挖隱藏在“套路貸”等背后的虛假調解案件線索。

二是要厘清民事調解監督的范圍。檢察機關應從受益公民范圍、所影響經濟效益、維護公民的合法權益、維護正常的司法秩序等多方面精準把握“兩益”界限,從整體性去解析民事調解書的內容是否有侵害國家利益、社會公共利益的情形。與此同時,應對民事調解監督的范圍進一步拓寬,建議在后續的檢察實踐和完善民事訴訟監督規則過程中,嘗試探索將“違背當事人真實意思,強制調解或變相強制調解的案件;法律明確規定不能以調解方式結案的,法院以調解方式結案并制作民事調解書的案件;雙方當事人為規避法律義務或為謀取非法利益,相互勾結串通,以損害國家利益、社會公共利益或他人合法權益為代價達成的虛假調解案件;調解程序嚴重違法,影響案件實體的民事調解案件;法官在調解中有徇私舞弊、貪贓枉法行為,有可能導致不公正的民事調解案件”都納入到民事調解監督范圍之內,并根據民事訴訟法第215條的規定,結合案情實際盡可能將其納入檢察抗訴或再審檢察建議范疇考量。最后,為充分契合當前法院“調審合一”機制,兼顧調解與審判的主體、程序、空間以及時間均是一體的實際情況,檢察機關對民事調解的監督應堅持以結果(事后)監督為主,過程(事中)監督為輔,形成全過程、全方位監督。值得注意的是,過程監督的啟動應以當事人書面申請或法院主動邀請為條件,同時要避免影響法官的獨立審判。

三是要積極構建多元化的監督機制。檢察機關在開展民事調解檢察監督的過程中,應根據發現問題的輕重程度采取相適宜的監督方式,建立健全多元化的監督方式。但值得注意的是,為了構建監督與支持并重的良性監督格局,兼顧尊重審判權獨立與落實精準監督,檢察機關在進行檢察監督的過程中應當把握好因案施策。如對一些確有錯誤的民事調解書,檢察機關審查后,若對國家和社會公共利益或者當事人利益影響不大,可根據違法行為的輕重程度,科學運用好糾正違法性的檢察建議和一般性檢察建議。對于類案中反映出的法院在審判過程中存在的普遍性問題,可以發出改進工作檢察建議。此外,檢察機關在辦理民事調解監督案件的過程中,要認真做到對人和對事雙重監督齊用力,若發現有涉嫌違紀違法線索的,應及時將線索移送本院職能部門或紀委監委。

四是要用足用好調查核實權并加強協作配合。在現有調查核實權框架內,檢察機關既要以求極致的工作態度對訴訟調解的程序和實體是否合法進行全面審查,又要充分運用好詢問、聽證以及其他補強證據手段,通過諸如實地走訪、查詢、查賬、鑒定等其他措施并舉的方式,找準疑點缺口開展遞進式調查。同時,檢察機關還應積極學習借鑒其他檢察業務部門和先進檢察院成熟的調查核實手段和技巧,用足用好調查核實權,最大限度查清案件事實。加強與公安機關、法院、司法局的溝通協作,通過積極建立健全日常聯絡機制,定期召開多部門聯席會議、不定期召開調解案件研討會等方式,凝聚共識,形成對虛假調解的常態化、制度化監督。此外,依托現代科技手段推動大數據、人工智能的研發應用,進一步增進檢法信息共通、共享,發揮信息自動抓取、類案比對等相關功能,對法院的調解活動流程和重要風險點進行研判分析,加大對民事調解的監督力度。

五是要加強隊伍建設,完善一體化辦案機制。一方面,要積極爭取增加民事檢察干警編制,采取充實、調整、引進等辦法,將政治素質好、理論水平高、精通民事檢察業務、辦案經驗豐富的人員選配到民事檢察部門,同時加大民事檢察干警輪訓、培訓、研討力度,增強崗位練兵效果。另一方面,省、市級檢察機關要通過專業培訓、業務考評、案件審批、備案審查和案件交辦、提辦、轉辦等方式,加強對基層民事檢察工作的指導。針對本轄區有重大影響、疑難、復雜的訴訟調解以及涉及審判人員違紀違法行為等情形的調解案件,可適時統一抽調本轄區內的檢察干警組建專業化辦案團隊,共同審查辦理案件,確保監督質效,形成可借鑒可復制的辦案經驗和成果。

（作者單位:云南省昆明市人民檢察院)

關鍵詞： 民事調解