非法占用農地建造停車場受到處罰為何不整改?蘇州虎丘檢察機關依職權啟動監督程序破難題

1.9萬平方米農用地全部復原復綠

違建停車場緊鄰城市高架橋

被占用的土地已恢復原狀

日前,江蘇省蘇州市虎丘區檢察院查辦的一起行政非訴執行監督案,被最高檢評為“土地執法查處領域行政非訴執行監督”專項活動優秀案件。此前,該案入選最高檢2021年度土地執法查處領域行政非訴執行檢察監督典型案例。

這起由基層檢察院辦理的案件,緣何多次受到最高檢的肯定?蘇州市虎丘區檢察院的辦案檢察官們又是如何成功破解了農用地違占難題?這一切,要從一座“特殊”的停車場說起……

違建停車場拆除陷僵局

2013年4月,江蘇某投資公司未經政府土地行政主管部門批準,建造了一座占地面積達1.9萬多平方米的停車場。而這1.9萬多平方米的土地,不是一般的建設用地,而是某村農用地。

2018年7月13日,行政主管部門依據法律規定,對該投資公司作出行政處罰,責令其退還非法占用的1.9萬多平方米農用地,限期拆除地上新建建筑物和其他設施,恢復土地原狀,并處罰款約29萬元。誰知,行政處罰決定書和履行行政處罰決定催告書相繼被送達該投資公司后,投資公司卻在法定期限內既不申請行政復議,又不向法院提起行政訴訟,也不履行行政處罰決定所確定的全部義務。于是,行政主管部門于2019年4月15日向停車場所在的某區法院申請強制執行。法院裁定準予強制執行,并由某區政府組織實施。

2019年6月6日,某區政府發出《關于組織實施土地違法案件強制執行的通知》,委托該區滸墅關鎮鎮政府負責實施。滸墅關鎮鎮政府組織拆除了部分非法建筑和設施,恢復了部分土地,但占用農用地建造的停車場仍未拆除,且繼續運營。

深入調查找到癥結

2020年6月,虎丘區檢察院在履職中發現了這一線索,并經調查得知,法院準予強制執行過去一年了,農用地仍然被違法占用,嚴重損害了國家利益,遂決定依職權啟動監督程序。

隨后,虎丘區檢察院辦案檢察官調閱了法院非訴執行卷宗,依托該院與自然資源和規劃部門建立的信息共享機制,查閱了《測繪成果報告》《土地利用現狀圖》(局部),詢問了投資公司負責人,現場勘察了涉案地塊。經全面調查,檢察官得知,違法建造的停車場所在地區地理位置優越,物流業發達,大型重型貨車路邊違停問題頗為嚴重。于是,應當地發展需要,涉案的某投資公司便在拆遷后的一處城中村里建了一個大型停車場,專門用于物流企業停放大型車輛。在投資公司看來,停車場這塊地并沒有什么特別之處,他們建停車場是對閑置土地的“綜合利用”,是為當地物流業發展需要提供“場地支持”,卻不知這塊地的土地性質是農用地。同時,由于地塊周邊企業物流需求大,停車場始終難以停止運營,更別說拆除了。這也是為何法院作出準予強制執行裁定后,實際的執行工作難以落實的重要原因。

一邊是法院依法保護耕地作出的執行裁定,一邊是地方發展需求導致的執行受阻,在“裁執分離”的背景下,兩頭難問題怎么解決?辦案檢察官們充分了解案情、確立監督重點。

立足職能尋求最優方案

通過查閱大量資料,辦案檢察官認為,最高人民法院《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》僅確立了國有土地上房屋征收領域以“裁執分離”模式為主導的強制執行方式,違法占地領域的裁執分離尚屬探索范圍。而事實上,法律未賦予任何行政機關強制執行的權力。

本案中,法院裁定強制執行由區政府組織實施、區政府又委托鎮政府具體實施執行工作,均依據的是蘇州市政府法制辦在《關于印發行政復議行政審判聯席會議紀要的通知》中的規定:國土資源行政主管部門對其所作行政處罰決定申請人民法院強制執行的,涉及建筑物拆除、責令交出土地等,裁定由縣級人民政府組織實施強制執行,縣級人民政府可以根據本地實際、委托當地鄉鎮政府組織實施。

根據職權法定原則,本案中區政府和鎮政府并未承擔行政法意義上的強制執行職責,不能因執行不到位而認定行政機關未依法履行職責,因此,該案不宜依此開展監督。

辦案檢察官通過多次現場調查后發現,違建停車場位于一處高架橋之下,大量重型貨運車輛的行駛停靠,在一定程度上給高架橋橋梁結構帶來安全隱患,頻繁來往的貨車有時還違規占用停車場外的道路,導致附近交通事故頻發,對公共利益造成損害和影響。于是,虎丘區檢察院于2020年7月24日向停車場所在的鎮政府發出檢察建議書,建議其及時組織行政處罰決定的強制執行事宜,嚴格實施執行行為,保障合法行政行為落實落地,維護好國家利益和社會公共利益。

積極協調推動共治共享

發出檢察建議是推動執行的手段而并非目的。辦案中,虎丘區檢察院還同步調查了解各方利益需求,積極發揮部門間的溝通協調作用,推動多部門共治共享,努力實現案結事了政和。

辦案檢察官多次與鎮政府、區資規部門、投資公司、物流企業、停車場周邊商戶等召開圓桌會議,明確在國家開展農村亂占耕地建房專項整治工作的大背景下,非法占用農用地建設營利性停車場,既違反了國家法律法規政策,也對立交橋、公共交通安全等造成負面影響,拆除停車場不僅是依法保護耕地的要求,也符合公共利益最大化需求。而對于周邊物流企業的停車訴求,檢察機關建議由鎮政府統一、合法規劃予以保障。

2020年9月5日,檢察機關收到鎮政府回函,表示已要求某投資公司整改違法項目,該公司已安排施工單位進場,對停車場進行拆除,預計于同年9月底前拆除和清運現場硬化場地,恢復土地原狀。

由于鎮政府的高度重視和全力配合,加上周邊企業、商戶的理解,檢察建議得到全面采納與落實,停車場被順利拆除。

如今,被違法占用的1.9萬多平方米農用地不僅全部恢復原狀,并且種上了植被,周邊交通環境也得到了明顯改善。

關鍵詞： 監督程序 檢察機關