侵害未成年人犯罪案件通常具有隱蔽性較高、救濟不及時等特點,這也是懲治此類犯罪面臨的難點。侵害未成年人案件強制報告制度有利于盡早發現線索,精準打擊犯罪,但司法實踐中還存在制度失靈、運行不暢等問題,亟需解決。

一、強制報告制度運行中的難題

首先,關于“強制報告的情形”范圍偏窄。未成年人保護法第11條規定,需要強制報告的情形為“發現未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的”。對于如何理解“身心健康”,法律并沒有進一步的解釋。《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見(試行)》(下稱《意見》)第4條列舉了“未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨不法侵害危險”的八種具體情形,但這些規定共同指向了身體暴力、性暴力,卻未將精神暴力納入其中。對未成年人實施精神暴力的行為,對未成年人產生的持續性損害不容忽視,但目前并未將其納入強制報告范圍。

其次,強制報告受理部門的設置缺乏統一和協調。未成年人保護法第11條規定的強制報告受理部門為公安、民政、教育等有關部門,而《意見》將公安機關列為強制報告的受理部門。多部門受理的制度安排極易導致“多頭報告”,特別是在未成年人保護領域,在各個部門協同機制不夠完善的情況下,多部門受理的結果可能是錯失最佳救助時機。然而,將公安機關規定為唯一受理部門也存在問題,若所有情形都不加區分地向公安機關報告,可能會因基層公安機關警力不足而導致“報了白報”。而且,人們一般都認為只有產生嚴重后果才向公安機關報案,以公安機關為受理部門,極可能錯失早期介入的時機。

再次,責任規定不明確。強制報告制度只是原則性地設定了未履行報告義務的主體應承擔相應的行政責任或刑事責任,并未依據責任主體的性質細化責任承擔。當前,強制報告義務主體包括國家機關、法律法規授權行使公權力的各類組織及法律規定的公職人員,密切接觸未成年人行業的各類組織及其從業人員。未成年人保護法第117條規定,未履行報告義務造成嚴重后果的,由上級主管部門或者所在單位對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。這里的處分是行政處分,可以適用于公職人員,卻忽視了相關組織及其從業人員的法律責任。《意見》第16條規定,對于未履行報告職責、構成犯罪的,應當依法追究刑事責任。對于國家機關工作人員而言,未履行報告義務造成嚴重后果并構成犯罪的,可依據瀆職犯罪等追究其刑事責任,但對于非國家機關工作人員如何追究刑事責任,則缺乏相應規定。

最后,對強制報告主體的保護措施不夠完善。在保障措施上,《意見》分別從保密條款和免責條款對報告主體予以保護,明確要求對報告人的信息進行保密;對因履行強制報告義務而發生的糾紛,報告人不承擔法律責任。同時增加獎勵條款,以激發報告主體履行義務的積極性。然而,報告主體最為擔心的其實是自身安全問題,《意見》對此未有涉及。如果不能解決“打擊報復”的后顧之憂,制度的有效運行是不可期的。

二、優化強制報告制度的建議

首先,擴大報告適用范圍。精神暴力對未成年人的傷害不亞于身體暴力,長期遭受精神暴力容易出現情緒表達障礙、性格扭曲等。世界衛生組織早已將精神暴力納入兒童虐待的四種基本類型之一,我國反家庭暴力法亦將精神暴力納入“家庭暴力”范圍之中。因此,建議在《意見》第4條所列舉的八項具體情形之外,增加一項精神暴力適用情形,如“未成年人精神上存在明顯恐懼、焦慮和抑郁等情況。”

其次,明確受理部門、細化處置流程。第一,將民政部門設置為初步篩選報告的部門。民政部門原本負責兒童福利等相關工作,對報告內容更具有處置能力。同時,民政部門能夠對接兒童福利機構、未成年人救助保護機構、社會服務機構等,接受報告伊始就能根據未成年人處境施以不同的救助、保護。作為初步篩選的民政部門,其工作核心在于核實報告內容、判斷案件風險等級。對于低風險情形,民政機關自行或聯合居(村)民委員會、兒童福利機構、未成年人救助保護機構、社會服務機構等一同處理。對于中高風險情形,應立即移交報告的最終受理部門。第二,將公安機關作為報告的最終受理部門。這樣既減少公安機關的辦案壓力,又能保障受理部門的權威性。對于民政部門移送的中高風險案件,公安機關采取形式審查的立案標準,即認為有犯罪事實的就應立案。檢察機關應當重點加強對侵害未成年人案件的立案監督。第三,建立信息共享平臺。為加強民政部門和公安機關之間聯動,兩部門應該成立專業、專門的強制報告小組或部門,建立信息共享和業務協同機制,聯合解決問題。

再次,細化未履行報告義務的責任承擔。第一,對于未履行報告義務的公職人員作出警告、記過、降職等政務處分;對于未履行報告義務的社會組織,根據后果的嚴重程度作出罰款、吊銷營業執照等行政處罰。第二,慎究刑事責任。報告主體并非未成年人權益的直接侵害者,追究過重刑事責任,難以被公眾接受,甚至影響該制度的推廣實施。對于國家機關工作人員未履行報告義務造成嚴重后果并構成犯罪的,可參照瀆職罪等職務犯罪追究相關人員的刑事責任;對于非國家機關工作人員惡意瞞報、遲報、謊報并造成嚴重后果的,可采取“單位+個人”雙處罰模式。

最后,加強對報告主體的人身保護。第一,允許匿名報告的方式。相比保密措施,匿名報告更具有秘密性,有助于消除報告主體的疑慮。第二,增加人身安全保護規定。因履行報告義務導致報告主體面臨打擊報復等危險時,公安機關應提供安全保護、心理咨詢、法律援助等服務。在報告主體遭受嚴重侵害,侵害人無法賠償時,公安機關應聯合社會服務機構提供合理的社會救助。

當然,要進一步落實強制報告制度,加強相關法律規范的銜接也是必要的。例如,可在教師法、執業醫師法、居民委員會組織法等中增設關于強制報告制度的規定,如此才能形成周密的強制報告制度體系。同時,要通過宣傳培訓加強強制報告主體的法律意識,使其能夠準確把握報告情形、報告流程以及相關的保障措施;要對受理部門及相關人員進行專門培訓,使其充分掌握強制報告制度理念,積極落實好制度;要加強普法讓公眾了解、支持該制度,成為強制報告的參與者、監督者,共同保護未成年人合法權益。

(本文是教育部重點研究基地項目“當代西方人權理論研究”的階段成果)

(作者單位:西南政法大學)

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