司法責任是司法責任制改革的重要內(nèi)容,對于提高檢察人員責任意識、督促檢察人員認真履職具有重要意義。根據(jù)2015年最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》(以下簡稱《意見》)和2020年《人民檢察院司法責任追究條例》(以下簡稱《條例》)等,司法責任分為故意違法責任、重大過失責任和監(jiān)督管理責任。近年來,理論界和司法實踐重點關(guān)注前兩種責任,對監(jiān)督管理責任研究較少,對案件管理人員的監(jiān)督管理責任更是鮮有涉及,一定程度上影響了案件管理業(yè)務的專業(yè)化發(fā)展。

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案件管理人員監(jiān)督管理責任的概念

根據(jù)《意見》和《條例》,結(jié)合工作實際,案件管理人員的監(jiān)督管理責任可以概括為:負有監(jiān)督管理職責的案件管理人員,因怠于行使或不當行使監(jiān)督管理權(quán),對檢察人員違反檢察職責的行為失職失察、隱瞞不報、采取措施不當,導致司法辦案工作出現(xiàn)嚴重錯誤的,應當承擔相應的司法責任。準確理解這一概念,需把握以下幾個方面。

(一)案件管理人員監(jiān)督管理責任是一種司法責任而不是行政責任

按照引發(fā)責任的權(quán)力屬性,責任可以分為司法責任和行政責任。司法責任是司法人員行使司法權(quán)不當所要承受的負面后果,其前提是司法權(quán)的行使,明確司法責任的根本目的就是規(guī)范司法權(quán)力。有觀點認為,監(jiān)督管理責任不是司法責任,而是行政責任。筆者認為,判斷一種責任是司法責任還是行政責任,應依據(jù)前端的行為性質(zhì)是司法行為還是行政行為,案件管理部門開展的案件流程監(jiān)控、質(zhì)量評查等工作,主要是根據(jù)專門的法律法規(guī),對辦案流程、辦案質(zhì)量、辦案數(shù)據(jù)等的一種司法性評價,依法獨立和親歷性比較明顯,具有較強的司法業(yè)務屬性,由此產(chǎn)生的監(jiān)督管理責任應是司法責任。

(二)案件管理人員監(jiān)督管理責任是一種監(jiān)督管理責任而不是直接辦理責任

根據(jù)檢察人員在辦案中行使職能的性質(zhì),司法責任可以分為直接辦理責任和監(jiān)督管理責任。行使直接辦理職能的檢察人員所承擔的是直接辦理責任,行使監(jiān)督管理職能的檢察人員所承擔的是監(jiān)督管理責任。刑事訴訟監(jiān)督、審查逮捕、審查起訴、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、檢察公益訴訟等活動都是對案件的直接辦理,由此產(chǎn)生的司法責任是直接辦理責任。案件管理部門的大部分職能,如案件質(zhì)量評查、檢察人員考核、業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判等,是對檢察官的辦案行為進行監(jiān)督管理,由此產(chǎn)生的責任應是監(jiān)督管理責任。

(三)案件管理人員監(jiān)督管理責任是一種過錯責任而不是無過錯責任

根據(jù)《意見》,司法責任包括故意違法責任、重大過失責任和監(jiān)督管理責任,容易使人把監(jiān)督管理責任與故意違法責任、重大過失責任相并列,認為承擔監(jiān)督管理責任不需要主觀過錯。筆者認為,《意見》是從不同角度對司法責任進行區(qū)分。故意違法責任和重大過失責任是從主觀方面來規(guī)定,監(jiān)督管理責任是從主體角度來規(guī)定。監(jiān)督管理責任對應的是直接辦理責任,是一種過錯責任,承擔責任的檢察人員主觀上必須具有故意或重大過失。

(四)案件管理人員監(jiān)督管理責任是一種結(jié)果責任而不是行為責任

根據(jù)承擔司法責任是否需要產(chǎn)生危害后果,司法責任可以分為結(jié)果責任和行為責任,案件管理人員監(jiān)督管理責任是結(jié)果責任。案件管理人員監(jiān)督管理責任分為故意違法責任和重大過失責任,重大過失責任是結(jié)果責任,對此沒有異議。但故意違法責任是否需要產(chǎn)生危害后果,存在認識分歧。有觀點認為,故意違法責任是一種行為責任,不是結(jié)果責任。筆者認為,與直接辦理責任相比,監(jiān)督管理責任對案件只能產(chǎn)生間接影響,追責應當更加謹慎,不但需要實施違法行為,還需要產(chǎn)生一定的危害后果。

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案件管理人員監(jiān)督管理責任的主要類型

案件管理工作種類繁多,按照不同性質(zhì)可以分為行政工作、監(jiān)督管理工作和直接辦案工作,不同性質(zhì)的職責對應不同的責任。對于一些行政工作如人民監(jiān)督員工作等,主要按照上下隸屬、上命下從的方式開展,產(chǎn)生的責任主要是行政責任。對于一些直接辦案工作如案件受理審查、案件分配、涉案財物保管等,其性質(zhì)應是直接辦案,并不是監(jiān)督管理,由此產(chǎn)生的責任是直接辦理責任。只有對檢察業(yè)務工作的程序、實體、數(shù)據(jù)、質(zhì)效開展的監(jiān)督管理工作才會產(chǎn)生監(jiān)督管理責任,筆者認為包括以下幾種類型。

(一)對辦案程序的監(jiān)督管理責任

規(guī)范辦案程序?qū)τ诒Ｕ显V訟參與人合法權(quán)益、促進司法公平公正具有重要作用。因此,案件管理人員在案件流程監(jiān)控、法律文書監(jiān)管等辦案程序監(jiān)督管理中,因怠于行使或不當行使監(jiān)督管理權(quán),導致司法辦案工作出現(xiàn)嚴重錯誤的,應當承擔監(jiān)督管理責任。如,對于在兩次退回補充偵查后、又兩次在系統(tǒng)外制作退查函退回公安機關(guān)、嚴重超過辦案期限的情形,或作出不起訴決定后未通知執(zhí)行機關(guān)解除強制措施的情形等,造成嚴重后果,負責該案流程監(jiān)控的案件管理人員應當發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn),或者發(fā)現(xiàn)之后沒有及時予以監(jiān)督糾正的,可以追究其監(jiān)督管理責任。

(二)對辦案實體處理結(jié)果的監(jiān)督管理責任

辦案實體處理結(jié)果直接影響訴訟參與人權(quán)益,因而案件管理人員在案件質(zhì)量評查等實體監(jiān)督管理中,因怠于行使或不當行使監(jiān)督管理權(quán)導致司法辦案工作出現(xiàn)嚴重錯誤的,應當承擔監(jiān)督管理責任。如,對于法律適用錯誤的案件,按照行為時的追訴標準構(gòu)成犯罪,按照起訴時的追訴標準不構(gòu)成犯罪,辦案人員提起公訴后又撤回起訴,后對該案質(zhì)量評查中,本級檢察院認定為合格,經(jīng)上級檢察院評查后改為不合格,則本級檢察院的評查人員沒有正確行使監(jiān)督管理權(quán),可以追究其監(jiān)督管理責任。再如,對于證據(jù)審查判斷錯誤的案件,辦案人員采用了非法定鑒定機構(gòu)出具的鑒定意見,或者沒有依法排除非法證據(jù),或者在證據(jù)不足的情況下提起公訴等,案件辦結(jié)后,評查人員未能發(fā)現(xiàn)上述問題,后經(jīng)審判監(jiān)督程序予以糾正的,則可以追究評查人員的監(jiān)督管理責任。

(三)對辦案數(shù)據(jù)的監(jiān)督管理責任

根據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng)運行原理,辦案過程中的數(shù)據(jù)填錄即生成業(yè)務數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)填錄已經(jīng)成為辦案的一項重要流程。同時,業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判對數(shù)據(jù)真實準確的要求越來越高,如果案件管理人員在數(shù)據(jù)審核中監(jiān)督管理不到位,會嚴重影響業(yè)務指導的科學性。如,錯填案卡,表現(xiàn)為,將黑惡勢力“保護傘”案卡填錄為無業(yè)人員、農(nóng)民、個體勞動者等,影響非公經(jīng)濟發(fā)展犯罪數(shù)據(jù)中出現(xiàn)危險駕駛罪,侵害未成年人權(quán)益犯罪數(shù)據(jù)中出現(xiàn)貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪等,且錯填比例較高,持續(xù)時間較長;再如,數(shù)據(jù)造假,表現(xiàn)為公安機關(guān)先于檢察機關(guān)發(fā)出監(jiān)督立案文書日期立案,一天內(nèi)完成要求公安機關(guān)說明不立案理由、公安機關(guān)回復、通知公安機關(guān)立案、公安機關(guān)立案等所有辦案流程,且出現(xiàn)頻次較高。上述情形案件管理人員因怠于行使或不當行使數(shù)據(jù)審核權(quán),造成嚴重后果的,可以追究其監(jiān)督管理責任。

(四)對辦案效果的監(jiān)督管理責任

除對具體案件的辦案程序、實體、數(shù)據(jù)開展監(jiān)督管理外,案件管理部門還要通過案件質(zhì)量主要評價指標設置、檢察人員考核、業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判等工作,對某區(qū)域、某條線、某檢察院、某檢察官的辦案效果開展宏觀監(jiān)督管理,如果因怠于行使或不當行使監(jiān)督管理權(quán),出現(xiàn)嚴重后果的,應當承擔監(jiān)督管理責任。如,案件質(zhì)量主要評價指標中設置的指標數(shù)量、指標類型、指標通報值、評價方法不合理,不能科學地評價司法辦案情況,對本地辦案工作產(chǎn)生錯誤引導;檢察人員考核中設置的考核指標不夠科學合理,不能準確評價檢察官辦案質(zhì)效,造成嚴重后果;開展業(yè)務數(shù)據(jù)分析研判應當分析出業(yè)務發(fā)展態(tài)勢而沒有,或者做出了錯誤的趨勢判斷,得出錯誤觀點,導致錯誤決策。上述情形中案件管理人員主觀上具有故意或重大過失的,可以追究其監(jiān)督管理責任。

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案件管理人員監(jiān)督管理責任的認定與追究

檢察機關(guān)認定監(jiān)督管理責任必須堅持客觀公正、公開透明的原則,科學合理規(guī)范責任追究的程序,既監(jiān)督案件管理人員謹慎履職,又促進案件管理人員敢于擔當、依法履職。

(一)認定和追究主體

有觀點認為,司法責任涉及辦案業(yè)務,專業(yè)性較強,爭議較大,應由檢察委員會認定;也有觀點認為,司法責任關(guān)系到檢察人員個人榮譽和職業(yè)發(fā)展,宜由院黨組決定;還有意見認為,應將其納入檢察官懲戒委員會審議范圍。筆者認為,司法責任的認定追究是一個復雜的過程,根據(jù)不同環(huán)節(jié)的特點理應由不同的主體負責。首先,監(jiān)督管理責任的承辦主體是檢務督察部門。《條例》規(guī)定,檢察機關(guān)司法責任追究工作由檢務督察部門承擔。檢務督察部門主要承擔受理、初核、立案、調(diào)查、報請、提出處理意見等具體事務。其次,監(jiān)督管理責任的認定主體是檢察官懲戒委員會,及檢察長或檢察委員會。追究監(jiān)督管理責任的對象包括檢察官和檢察輔助人員等,其中以檢察官為主。根據(jù)中央關(guān)于全面落實司法責任制、保護司法工作人員依法履職的改革要求,檢察官違反檢察職責行為非經(jīng)檢察官懲戒委員會審議不受錯案追究。因此,案件管理部門檢察官是否需要承擔監(jiān)督管理責任,應當由檢察官懲戒委員會予以認定。此外,案件管理部門檢察輔助人員是否需要承擔監(jiān)督管理責任,由檢察長或檢察委員會直接作出認定。最后,監(jiān)督管理責任的追究主體是院黨組。追究司法責任是對檢察人員職業(yè)身份的一種變更,是對職業(yè)能力的一種否定評價,對職業(yè)發(fā)展的一種負面影響,由院黨組作出追究決定較為適宜。

(二)認定和追究程序

根據(jù)《條例》及其他相關(guān)規(guī)定,監(jiān)督管理責任的認定和追究程序大致包括受理、初核、立案、調(diào)查、處理等程序。具體如下:在受理環(huán)節(jié),檢務督察部門統(tǒng)一受理司法責任追究線索。在初核環(huán)節(jié),對需要初核的線索,檢務督察部門應當報檢察長批準;初核后應當與派駐紀檢監(jiān)察組協(xié)商提出是否立案的意見,報請檢察長批準。在立案環(huán)節(jié),批準立案后,檢務督察部門應當制作立案決定書,向被調(diào)查對象宣布,向其所在部門主要負責人和派駐紀檢監(jiān)察組通報,并報上一級檢察院檢務督察部門備案。在調(diào)查環(huán)節(jié),檢務督察部門通過調(diào)卷、談話、函詢、詢問、暗訪等合法合規(guī)的工作方式展開調(diào)查。調(diào)查結(jié)束前,應當聽取被調(diào)查對象陳述和申辯。在認定環(huán)節(jié),認為檢察官存在違反檢察職責的行為需要追究司法責任的,報檢察長批準后提請檢察官懲戒委員會審議,由其提出是否違反職責的意見;認為其他人員需要追究司法責任的,由檢察長決定,或由檢察長提請檢察委員會審議決定。在追究環(huán)節(jié),需要追究司法責任的,按照干部管理權(quán)限和職責分工,由檢務督察部門商相關(guān)職能部門提出處理建議,征求派駐紀檢監(jiān)察組的意見后,黨組研究作出相應的處理決定。在復核申訴環(huán)節(jié),案件管理人員不服司法責任追究處理決定的,可以向作出決定的檢察院申請復核;對復核結(jié)果仍不服的,可以向作出處理決定的檢察院的同級公務員主管部門或者上一級檢察院申訴。

(三)認定和追究后果

司法責任不是一種獨立的責任形式,沒有獨立的追責措施,需要通過單獨或者合并適用組織處理、黨紀處分、政務處分、法律責任等,對相應的案件管理人員給予處理。組織處理方面,主要包括崗位、職務調(diào)整,可以給予停職、延期晉升、降低等級、調(diào)離司法辦案工作崗位以及免職、責令辭職、辭退等;免除檢察官職務,應當按照法定程序提請人民代表大會常務委員會決定。政務處分方面,案件管理人員作為國家公職人員,違反法定職責,可以給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分。黨紀處分方面,案件管理人員作為黨員,在監(jiān)督管理工作中違反紀律要求,可以給予警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看和開除黨籍等處分。法律責任方面,監(jiān)督管理行為違反檢察職責涉嫌職務犯罪的,應當將犯罪線索及時移送紀檢監(jiān)察機關(guān)處理。

作者簡介:邢曉冬,最高人民檢察院案件管理辦公室綜合協(xié)調(diào)處副處長。

本文節(jié)選自2021年《人民檢察》第24期

關(guān)鍵詞： 監(jiān)督管理 管理人員