6月15日,鄉村振興大講堂第8期、綠維大講堂第16期開講。北京綠維文旅集團鄉村振興規劃設計研究院院長、中國優質農產品開發服務協會鄉村振興工作委員會秘書長王征征從城鄉二元到城鄉融合、城鄉融合發展實施路徑,對城鄉融合下的鄉村發展模式進行了全面解讀。

2017年黨的十九大提出實施鄉村振興戰略,建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,同年底召開的中央農村工作會議強調要重塑城鄉關系,走城鄉融合發展之路。這一重大戰略的提出,城鄉關系也站在了新的起點,城鄉融合發展的加速時代。

一、城鄉融合的背景及現狀

城鄉融合發展是將城市和鄉村放在同等地位,逐步走向城市和鄉村共同發展、統一發展的策略。2017年底召開的中央農村工作會議進一步提出,加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合的新型工農城鄉關系,我國城鄉發展戰略由統籌城鄉發展、城鄉發展一體化,再次上升到城鄉融合發展。

城鄉發展不協調,鄉村發展不充分,城鄉二元結構明顯依然是目前的主要問題。當前我國鄉村常住人口還有5.64億,到2035年仍會有約4億人居住在鄉村,如果不破處目前的城鄉二元體制,城鎮化的虹吸效應會讓鄉村一步步走向衰落。全面建設社會主義現代化國家,短板依然在農村,難點是實現農業農村現代化。

隨著我國城鎮化率接近60%,城市對鄉村的帶動作用越來越強。2020年,全國城鎮居民人均可支配收入43834元,農村居民人均可支配收入17131元,城鄉居民收入水平大幅提高。2019年人均教育文化娛樂消費支出2513元,2020年受疫情影響,人均教育文化娛樂消費支出為2032元,數量龐大的人口對健康食品、生態產品、文化產品的需求,為強化以城帶鄉作用、促進城鄉商品要素雙向流動創造了巨大空間。鄉村振興戰略的落實,農村生產生活條件的改善,特別是交通和互聯網的普及,極大地增強了城鄉之間的連接性,使城鄉間人員、商品、要素、信息的雙向流動更加便利。

鄉村對資本、土地、人才、技術等要素的需求上升,市場驅動的城鄉要素流動加快,鄉村的稀缺性和投資價值日益凸顯。新的形勢,城鄉融合發展尤為重要。

二、規劃先行,土地保障是城鄉融合中鄉村發展的基礎

1、城鄉融合思路:新時期的城鄉融合發展,應在強化以城帶鄉的基礎上,實現城鄉聯動改革,擴大雙向開放,促進全面融合。

以城帶鄉就是要在城鎮化大格局下來推進城鄉融合發展,持續提升城鎮化水平和城鎮化質量,完善城市資源對鄉村的輻射帶動機制,更好的發揮城市對鄉村的帶動作用。這是城鄉融合發展的基礎。

落實優先發展:落實優先發展,就是要更好的發揮政府作用,落實農業農村優先發展的方針,繼續推進城鄉公共資源均衡配置,提高農村居民公共服務的可及性和公平性,推動治理資源向鄉鎮和村級調配,提升治理能力。這是城鄉融合發展的關鍵。

城鄉聯動改革:一方面要下大力氣深化農村改革,特別是農村產權制度和要素市場化改革;另一方面要加快建立城市科技、人才、資本下鄉激勵機制,實現城鄉之間人才、土地、資金、技術、信息良心循環,產業合理布局,這是城鄉融合發展的重點。

擴大雙向開放:增強要素市場的開放性和流動性,促進各類要素更多的向鄉村流動,促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務等方面相互融合、共同發展。

2、規劃先行是城鄉融合中保證鄉村發展的基礎

實施鄉村振興戰略的重要基礎是城鄉空間結構優化調整,需要把規劃工作做好并發揮規劃的重要作用。

要把城鄉作為一個整體進行發展規劃,把握編制由粗到細和全覆蓋,推進城鄉規劃管理內容統籌,重點規劃鄉村基礎設施建設、加強城鄉基礎設施建設配套,明確城鄉資源優化配置。

當前鄉村發展存在空間結構不合理,土地利用不充分等問題,城鄉融合規劃首先要以城鄉空間結構優化為提前,以解決重大問題為基礎,注重效率提升為要求,從空間結構上優化鄉村的發展方式及資源配置。

對于城鄉結合地,特別是城市周邊已經承載部分城市功能的鄉村,仍然按照鄉村基礎設施建設標準的地區,需要按城鄉融合結構,形成完善配套的聯通網絡,并按照城鎮發展進入建管結合階段。因此,城鄉規劃中要深入考慮鄉村的人口增減變化、流動趨勢,實行分類分區分期,明確規范各類規劃范圍、內容、方式,健全完善規劃組織、審批和管理工作。在國土空間規劃基礎上,一張藍圖畫到底、干到底,促進城鄉發展一體化,有城有鄉、錯位競爭、功能組團,實行多規合一。同時明確城鄉基礎設施建設的范圍邊界,明確城鄉公共服務的發展途徑,整合資源、形成項目、推進短期和中長期投資結合,推進微觀基礎功能組團,推進城鄉基礎設施互聯互通和布局優化,引導重大項目投資。

推進項目投資和重大改革的前提是規劃,把規劃做好,影響全局和長遠,實施鄉村振興戰略通過改進和加強規劃,提高稀缺資源配置效率。對不同區域的功能定位和開發進行合理分工,推進合作發展,實行深化改革。

3、以城鄉土地制度統一促進鄉村發展

城鄉二元土地制度融合需要以建設用地為重點謀求鄉村發展。

黨中央,國務院大力推進農村土地制度改革,特別是農村土地征收,集體經營性建設用地入職、宅基地制度改革試點、全域土地綜合整治等。這些改革舉措開辟了城鄉建設用地制度融合的重要渠道。

打通土地要素市場化配置堵點,深化農村土地制度改革,使土地制度適應新發展格局下城鄉融合發展的需求。全面推開農村集體經營性建設用地直接入市,建立健全城鄉統一的建設用地市場,實現“同地、同權、同價、同責”。充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地,深化農村宅基地制度改革試點,深入推進建設用地整理,完善城鄉建設用地增減掛鉤政策,為鄉村振興和城鄉融合發展提供土地要素保障。近年來,多地開展集體經營性建設用地入市、農村土地征收制改革以及宅基地制度改革的試點。比如,湖北宜城、浙江義烏在農村集體經濟組織主導的宅基地有償使用制度方面進行了創新性探索,海南文昌積極探索被征地農民的多元保障機制。這些探索,為盤活閑置土地資源、穩步推進農村集體產權改革、激發土地活力和紅利積累了寶貴經驗。

激活宅基地和農房使用最終涉及的問題,就在于避免城鄉關系重構過程中,部分村落因勞務輸出而出現空心化、人口老齡化并逐步走向凋敝。可在探索多元化宅基地退出模式、多渠道開辟宅基地退出補償資金來源的同時,依托多元主體及流轉平臺提高閑置宅基地和農房盤活效率,并建立閑置宅基地和農房盤活利用收益分享機制,調動參與各方的主動性和積極性。在盤活閑置宅基地和農房等要素方面, 在蘇南地區的“昆山宅改”已是經濟發達地區盤活閑置農房、分享城鄉融合紅利的有效嘗試。其他因地制宜指導“合村并居”,也不失為化解“空心村”疑難、優化城鄉布局、促進小城鎮多元特色化發展、便利外來產業“棲居”鄉村,最終使城鄉發展交相輝映的一條路徑。

4、促進城鄉二元土地制度統一的5個方向

三、城鄉融合規劃的綠維實踐

綠維文旅正在編制的某區域城鄉融合規劃,依據黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神和國家對地方提出的營造良好政治生態,堅持“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標,發揮“三個作用”和推動雙城經濟圈建設等重要指示要求,以縮小城鄉發展差距和城鄉居民人均收入差距為目標,以區域經濟社會發展、城鄉融合發展現狀和實際需要為基礎,加強對城鄉關系變革、城鄉融合發展趨勢的研判,把握一個機遇(雙城經濟圈建設和“一區兩群”協調發展),貫穿一個總目標(打破城鄉二元結構、構建新型城鄉關系、實現城鄉融合發展),堅持一個主攻方向(縮小城鄉差距),認清一個關鍵(促進城鄉間要素自由流動和平等交換),掌握一個突破口(戶籍制度和農村土地制度改革),抓住一個工作著力點(建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系),最終完成城鄉融合發展先行示范區建設的重點任務。

《規劃》在全面梳理區位、人口、土地利用、產業發展、人均可支配收入、人居環境、公共服務的現狀,分析城鄉融合發展的優勢和不足的基礎上,針對區域城鄉收入差距大,基礎設施和人居環境有待提高,三是土地利用低效的問題。提出“一個定位、兩大抓手、三大格局、四大融合、五大層面”的“12345”發展戰略:即把握一個定位:“大型城市主城區的城鄉融合發展模式”,借助兩大抓手:“土地整理”和“城鄉融合投融資服務平臺”,構建三大格局:城市生態花園環境生態格局、田園新經濟產業格局、村集體主導市場運營格局,通過四大融合:城鄉配套融合、城鄉要素融合、城鄉產業融合、城鄉空間融合,落實五大層面:整理土地、導入產業、分期投入、政策先行、整村示范。從基礎設施、公共服務配套、產業經濟發展等方面逐一提升發展,進而促進各要素之間流通,最終形成整體空間上的大融合的發展理念。

《規劃》以城鄉等值為目標導向,借助城鄉融合發展先行示范區建設,圍繞“”一體規劃布局城鄉生產生活生態空間;抓好村規劃審批改革試點;打造都市現代高效特色農業示范區;加快補齊農村基礎設施和公共服務短板;持續深化土地制度改革;探索生態價值實現機制;落實好土地出讓收入優先支持鄉村振興的政策“等重大任務,落實重點項目,從而探索實踐中總結提煉可復制、可推廣的地方經驗。

規劃中選取重點村作為城鄉融合的試點村,采用整村開發模式,政府負責規劃和基礎設施建設,企業負責產業導入、產品建設和市場化運作。充分利用農村低效的土地、閑置的空心房屋、良好的自然環境等資源,引入企業資金、技術和人才等資源。通過農旅產業帶動的融合產業為突破,從市場運營端出發,以“山居漁鄉”為特色,在現有村莊自然環境上,規劃特色山水兩條環線,形成鄉村旅游運營結構,并引入社會主體植入商業業態,形成 “景村一體+鄉村新產業+鄉村新社區”三大板塊結構,實現消費聚集,人流聚集。項目圍繞村民的主體地位不動搖,以提升村民收益為目標,以集體經濟和外來資本為投資開發主體的現代鄉村旅游開發和運營模式,加速鄉村資源資產化和產業化發展,從而創建全國鄉村振興整村建設的樣板。

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