如何加強(qiáng)對涉市場主體行政生效裁判的有力監(jiān)督

——以因公共利益需要被提前收回采礦權(quán)申請行政補(bǔ)償類監(jiān)督案為例

加強(qiáng)涉市場主體行政生效裁判監(jiān)督,是檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)黨的二十大和中央經(jīng)濟(jì)工作會議關(guān)于“依法保護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益”重要精神,深入開展行政檢察護(hù)航法治化營商環(huán)境“小專項”活動、依法能動履職平等保護(hù)各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益的重要舉措。本文以一起因公共利益需要被提前收回采礦權(quán)申請行政補(bǔ)償案件為例,詳細(xì)探討對此類案件開展行政生效裁判監(jiān)督時,需要實(shí)質(zhì)審查的要點(diǎn),以期為提高對此類案件的檢察監(jiān)督質(zhì)效帶來思考和啟發(fā)。

(相關(guān)資料圖)

一、主要案情及訴訟過程

某礦業(yè)公司(下稱“礦業(yè)公司”)是私人獨(dú)資企業(yè)。2006年12月25日,該公司與所在縣國土局(2019年后其職責(zé)并入縣規(guī)劃和自然資源局)簽訂了采礦權(quán)有償出讓合同,取得了礦區(qū)范圍為0.5415平方公里的礦業(yè)權(quán)。2009年12月30日和2013年9月2日,雙方又分別簽訂了采礦權(quán)補(bǔ)充合同,明確該采礦權(quán)為“一次性整體出讓”。2012年9月30日,礦業(yè)公司最后一次取得采礦許可證,有效期至2016年9月30日止。

2016年9月29日,某市政府發(fā)布水污染防治行動計劃,開展采礦行業(yè)專項整治,要求在2016年底前完成對4家礦山的關(guān)停。2017年5月2日,縣政府出臺常務(wù)會議紀(jì)要,要求“國土部門加強(qiáng)礦山開采管控,地下礦山禁止開采,現(xiàn)有礦山原則上到期后關(guān)?！?。對礦業(yè)公司于2016年7月2日和同年9月12日先后兩次提出的采礦許可證續(xù)期申請,縣國土局均未上報,也未作出許可與否的決定。礦業(yè)公司即關(guān)停該礦區(qū),并編制2016年礦山儲量年報。

2020年5月15日,礦業(yè)公司和其他兩家礦業(yè)公司共同向縣規(guī)劃和自然資源局提出補(bǔ)償申請。該局于同年6月23日作出信訪事項處理意見書,認(rèn)為原有合同到期,采礦量已超過原有合同的保有量,決定不予賠償。礦業(yè)公司認(rèn)為,縣政府常務(wù)會議紀(jì)要中所明確的“地下礦山禁止開采”的內(nèi)容,經(jīng)該局執(zhí)行外化后,對公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響,是對外發(fā)生法律效力的行政行為,并導(dǎo)致礦區(qū)關(guān)閉,實(shí)質(zhì)上是變更或者撤回了礦業(yè)公司的礦業(yè)權(quán),終止了公司的生產(chǎn)經(jīng)營活動。依據(jù)行政許可法相關(guān)規(guī)定,礦業(yè)公司為獲得補(bǔ)償提起行政訴訟。

行政判決書顯示,一審法院判決駁回了礦業(yè)公司的訴訟請求。礦業(yè)公司不服,提起上訴。2021年4月16日,二審法院判決駁回上訴,維持原判。礦業(yè)公司后向某省高級法院申請再審,于2022年7月28日被裁定駁回再審申請。

二、案件爭議焦點(diǎn)

(一)關(guān)于縣級政府常務(wù)會議紀(jì)要是否對外發(fā)生法律效力的問題?？h級政府會議紀(jì)要是否具有法律效力、是否為對外發(fā)生法律效力的行政行為,是本案的爭議焦點(diǎn)之一,很大程度上決定了對本案涉及的法律關(guān)系應(yīng)適用行政訴訟法調(diào)整,還是應(yīng)作為普通民事合同法律關(guān)系適用民事訴訟法調(diào)整。

(二)針對礦業(yè)公司的兩次延期申請,相關(guān)行政部門未予上報、未作出許可與否的決定是否系“變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可”的行政行為,是本案一審、二審、再審中最具爭議的問題,直接決定了原告可否根據(jù)行政許可法第八條的規(guī)定申請行政補(bǔ)償。

(三)關(guān)于行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題。本案中,原告(再審申請人)請求被告(被申請人)補(bǔ)償設(shè)施等財產(chǎn)損失,并根據(jù)礦山儲量報告和采礦權(quán)價值統(tǒng)計表請求補(bǔ)償殘留礦產(chǎn)損失。雖然本案三份裁判文書中均未對行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作審查分析,但實(shí)際中,行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往也是爭議焦點(diǎn)之一。

三、主要分析意見

(一)關(guān)于縣級政府常務(wù)會議紀(jì)要的對外法律效力問題。筆者查閱了最高人民法院相關(guān)行政裁定書等資料后認(rèn)為,在審判實(shí)務(wù)中,會議紀(jì)要作為行政機(jī)關(guān)用于記載和傳達(dá)有關(guān)會議情況和議定事項的內(nèi)部公文,屬于內(nèi)部行政行為,通常不對外發(fā)生法律效力,也不對行政相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響。會議紀(jì)要對外發(fā)生法律效力應(yīng)滿足兩個條件:一是會議紀(jì)要的內(nèi)容直接涉及公民、法人或其他組織的具體權(quán)利義務(wù);二是會議紀(jì)要通過一定方式外化,外化的方式包括行政機(jī)關(guān)將會議紀(jì)要作為行政決定送達(dá)或告知當(dāng)事人,或行政機(jī)關(guān)將會議紀(jì)要直接予以執(zhí)行,當(dāng)事人在執(zhí)行過程中知曉會議紀(jì)要內(nèi)容等,否則會議紀(jì)要不發(fā)生外化效果。會議紀(jì)要外化的途徑應(yīng)當(dāng)限于正當(dāng)途徑,如果通過私人告知等非正當(dāng)途徑告知會議紀(jì)要內(nèi)容的,不屬于以法定途徑正式發(fā)布,則該會議紀(jì)要便沒有對外產(chǎn)生法律效力,也不具有強(qiáng)制執(zhí)行力,不屬于行政訴訟受案范圍。具體到辦案中,筆者認(rèn)為,在法院審理和檢察機(jī)關(guān)審查中,都應(yīng)對政府會議紀(jì)要的法律效力進(jìn)行審查認(rèn)定。

(二)關(guān)于行政機(jī)關(guān)未作出許可與否的決定是否系“變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可”的行政行為問題。本案中,原告認(rèn)為,國土資源部門的審批事項公開目錄為依法的行政許可,且根據(jù)雙方簽訂的采礦權(quán)出讓合同中“采礦許可證有效期屆滿前可辦理延續(xù)手續(xù),且非因社會公共利益需要收回的都應(yīng)準(zhǔn)許延續(xù)”的規(guī)定,該行政許可應(yīng)被認(rèn)為是肯定能獲延續(xù)的、已經(jīng)生效的許可,而被告“變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可”,故根據(jù)行政許可法第八條申請補(bǔ)償。

筆者認(rèn)為,根據(jù)行政許可法第五十條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請,在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定;逾期未作決定的,視為準(zhǔn)予延續(xù)。本案中,被告(被申請人)未將原告(再審申請人)的申請及時上報且未予處理明顯不當(dāng)。這類情形是否可根據(jù)上述規(guī)定被“視為準(zhǔn)予延續(xù)”,進(jìn)而提出行政補(bǔ)償請求,也值得檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)審查確認(rèn)。

(三)關(guān)于行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》,“法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對變更或者撤回行政許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的,一般在實(shí)際損失范圍內(nèi)確定補(bǔ)償數(shù)額。”本案中,礦業(yè)公司的事項屬于行政許可法第十二條第(二)項規(guī)定的情形,即有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等,需要賦予特定權(quán)利的事項。因此,對于取得采礦許可證的企業(yè)來說,應(yīng)當(dāng)以其實(shí)際投入的損失來確定補(bǔ)償數(shù)額,一般包括建設(shè)廠房、機(jī)器設(shè)備投入,平整土地等,企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)損失一般不包含在內(nèi)。預(yù)期收益不屬于實(shí)際損失,法院一般不予以支持。為勘探支付的勘探成本和利息、人工工資等損失,應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況酌情予以支持。

筆者認(rèn)為,本案中,礦業(yè)公司要求補(bǔ)償設(shè)施等財產(chǎn)損失及殘留礦產(chǎn)損失應(yīng)否予以支持,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合上述規(guī)定和具體情形,并結(jié)合人民法院發(fā)布的相關(guān)典型案例予以深入審查。

四、對此類案件開展行政檢察監(jiān)督的啟示

針對此類案件,當(dāng)事人不服再審裁定,可依法向檢察機(jī)關(guān)申請法律監(jiān)督。結(jié)合今年最高檢關(guān)于開展行政檢察護(hù)航法治化營商環(huán)境“小專項”活動的要求,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法妥善辦理此類涉市場主體權(quán)益保護(hù)的行政許可、行政補(bǔ)償?shù)刃姓Р门斜O(jiān)督案件。

一是對生效裁判確有錯誤,嚴(yán)重?fù)p害市場主體合法權(quán)益的,依法提出監(jiān)督意見,并加強(qiáng)跟進(jìn)監(jiān)督和跟蹤問效。二是持續(xù)加強(qiáng)行政執(zhí)行監(jiān)督,對行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)行生效裁判內(nèi)容,損害市場主體合法權(quán)益的,應(yīng)依法予以監(jiān)督。三是把促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解貫穿于行政檢察監(jiān)督辦案全過程。綜合運(yùn)用抗訴、檢察建議、公開聽證、司法救助等方式,為企業(yè)發(fā)展排憂解困,解決企業(yè)正當(dāng)訴求。對于確因公共利益需要作出行政決定,但未給予企業(yè)合理補(bǔ)償或者賠償?shù)?應(yīng)注重加強(qiáng)相關(guān)法律政策研究,加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào),提出精準(zhǔn)的監(jiān)督意見。四是結(jié)合辦案推動訴源治理。在辦理個案的同時,應(yīng)加強(qiáng)類案監(jiān)督,針對影響市場主體健康發(fā)展的普遍性、苗頭性問題,綜合運(yùn)用檢察建議、專題報告等方式,向當(dāng)?shù)厝舜蟆Ⅻh委報告,向政府通報情況,督促相關(guān)職能部門依法糾錯或改進(jìn)工作,促進(jìn)系統(tǒng)治理和源頭治理,依法維護(hù)市場主體合法權(quán)益。

(作者單位:最高人民檢察院)

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