特色小鎮 控數量提質量(政策解讀)

國家發改委、自然資源部、生態環境部等10部委日前聯合對外發布《全國特色小鎮規范健康發展導則》(以下簡稱《導則》)，突出規范管理導向和要求，圍繞空間布局、質量效益等方面，對全國特色小鎮發展提出了13項具體指標。

“《導則》細化提出了特色小鎮的建設標準、規范管理措施和底線紅線要求，旨在推動特色小鎮在規范健康發展的道路上穩步前行。”國家發改委規劃司有關負責人說。

盲目發展得到扭轉

浙江湖州，德清地理信息特色小鎮匯集約400家行業頂尖企業及科研機構，聚焦衛星導航、智慧出行等大項目；福建寧德，鋰電新能源特色小鎮依托龍頭企業，引導上下游產業不斷集聚；四川成都，溫江“三醫”研發特色小鎮吸引62個醫療醫藥醫械類研發項目落地……

近年來，我國涌現出一批精品特色小鎮，促進了經濟轉型升級和新型城鎮化建設。“不少精品特色小鎮成為經濟高質量發展的新平臺、新型城鎮化建設的新載體、城鄉融合發展的新支點。”國家發改委規劃司有關負責人介紹，各省份現有特色小鎮約1600個，共吸納約440萬人就業。

然而，一些地區在建設發展過程中，出現了概念混淆、內涵不清、主導產業薄弱等問題。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任史育龍介紹，近年來，國家發改委會同有關部門持續推動特色小鎮規范糾偏，提出規范性管理措施，清理虛假虛擬“特色小鎮”。經過糾偏，各地區特色小鎮清單管理機制初步建立，目前在31個省份中，19個省份清單內的數量少于50個，盲目發展現象得到扭轉。

《導則》明確了若干規范性控制性要求、普適性操作性指引，有利于鞏固上一階段清理糾偏成果，正確引導特色小鎮規范健康發展。

量化指標明確建設要求

《導則》明確，特色小鎮是現代經濟發展到一定階段產生的新興產業布局形態，是規劃用地面積一般為幾平方公里的微型產業集聚區，既非行政建制鎮、也非傳統產業園區。應堅持少而精、少而專方向，在確實具備客觀實際基礎條件的前提下確立主導產業，宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜游則游，找準優勢、凸顯特色。

“特色小鎮發展過程中出現的偏差和問題主要集中在兩個方面，一是空間選址、范圍和布局失準失當，二是產業發展所體現的特色、質效和活力不足，產業發展問題又往往與空間問題緊密相關。”浙江大學公共管理學院教授張蔚文表示。《導則》主要從這兩個方面提出13項具體指標。

空間方面主要有5項指標。即規劃用地面積下限原則上不少于1平方公里，規劃用地面積上限原則上不多于5平方公里，規劃用地中建設用地面積原則上不少于1/2平方公里，建設用地中住宅用地占比原則上不超過30%、鼓勵控制在25%以下，綠化覆蓋率原則上不低于30%。

質效方面主要有8項指標。即特色產業投資占總投資比例原則上不低于60%，建設期內建設用地畝均累計投資額原則上不低于200萬元/畝，全員勞動生產率原則上不低于20萬元/人，單個特色小鎮吸納就業人數原則上不少于2000人，建設用地畝均繳納稅收額原則上不低于10萬元/年，“三新”經濟增加值占生產總值比重原則上不低于20%，先進制造、科技創新、創意設計、數字經濟等特色小鎮研發經費投入強度原則上不低于2.5%，文化旅游類特色小鎮接待游客人數原則上不少于50萬人次/年。

“提出特色小鎮建設用地面積下限，是保障特色小鎮產業、功能和形態的空間基礎。”史育龍說，特色小鎮是微型產業集聚區，需要一定規模的建設用地作為支撐。國家發改委數據顯示，現有的特色小鎮，每個建設用地面積都超過了1/2平方公里，平均值約0.9平方公里。

明確建設用地面積下限，也是清理虛假“特色小鎮”的重要依據。調研發現，虛假“特色小鎮”主要是單體項目和行政建制鎮，一些地方把用地幾十畝甚至幾畝的項目命名為“特色小鎮”，或者把幾十平方公里的行政建制鎮命名為“特色小鎮”，都偏離了特色小鎮本質和核心內涵。

嚴防房地產化傾向

“各地區普遍反映，希望國家層面明確特色小鎮建設用地中住宅用地占比的量化要求。否則，各地區既無法嚴防特色小鎮房地產化傾向，又可能出現各自解讀、標準不一、走樣變形等亂象。”國家發改委規劃司有關負責人說。

指標是基于實際需求的科學設定。特色小鎮內建設用地主要用于發展特色產業，其中的住宅用地主要用于滿足就業人員自住需求和職住平衡要求。各省份絕大部分特色小鎮的住宅用地占比低于30%，參考2019年全國城鎮的住宅用地占建設用地比例約38%的數值，按照從嚴從緊原則，將特色小鎮的住宅用地占比設置為原則上不超過30%，是比較合理的選擇。

“特色小鎮確實需要一定比例的居住空間，但住宅用地比例過高，往往會擠占產業空間，影響特色小鎮吸引集聚先進要素、承載細分高端產業和集約高效利用空間，甚至導致房地產化。”國家發改委規劃司有關負責人說，《導則》提出特色小鎮建設用地的面積下限和住宅用地比例上限，是防止特色小鎮走樣變形的重要舉措。

國家發改委規劃司有關負責人指出，30%的控制性數值是最高值，而不是平均值。

落實清單管理制度

根據《導則》，特色小鎮發展要嚴守合規用地底線，嚴格落實永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線；要嚴守生態環保底線，嚴禁違法違規占地，嚴禁挖湖造景、破壞自然生態；嚴守債務防控底線，縣級政府法定債務風險預警地區不得通過政府舉債建設；嚴守房住不炒底線；嚴守安全生產底線，健全規劃、選址、建設、運維全過程安全風險管控制度。

張蔚文說，對特色小鎮實行統一管理有利于統一政策、規范發展，防止走偏。《導則》進一步明確特色小鎮將建立全生命期管理機制，各地應建立本省份特色小鎮清單。人均GDP少于1萬美元省份的清單內特色小鎮原則上不多于50個，鼓勵控制在30個以內。

國家發改委規劃司有關負責人表示，對已建立清單且特色小鎮數量合理的省份，國家發改委將繼續指導其開展動態調整、優勝劣汰；對已建立清單但特色小鎮數量較多的幾個省份，協調引導其減少數量、提高質量；對清單尚未經省級政府審核后印發的，督促其抓緊履行報批程序、盡快確定清單。未納入各省份特色小鎮清單的，各單位各機構不得自行冠名“特色小鎮”或自行開工建設。對行政建制鎮錯誤命名的虛假“特色小鎮”、單純房地產開發等項目自我冠名的“某某小鎮”，以及停留在紙面上、并未開工建設的虛擬“特色小鎮”，地方各級政府要推動立即除名、撤除宣傳內容。

本報記者 陸婭楠