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人民監督員制度,是檢察機關自覺接受人民群眾監督、保障人民群眾有序參與司法的重要制度設計,是檢察機關主動接受社會監督的一項創新舉措。2018年修訂的人民檢察院組織法第27條明確規定,“人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督。”由此,人民監督員制度正式成為一項國家法律確立的制度,步入正規化、法治化的發展軌道。2019年,最高人民檢察院印發《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》(下稱《規定》),從規范人民檢察院接受人民監督員監督的角度,對人民監督員監督檢察辦案活動作出具體規定。《規定》印發實施以來,人民監督員制度的影響力持續增強,監督成效更深更實。

從程序理性的層面予以檢視,該項制度的程序設計仍存在可臻完善的地方,集中體現在兩個方面:一方面,人民監督員監督的啟動審查機制有待進一步健全;另一方面,人民監督員監督的剛性約束機制亦有待進一步健全。

推進人民監督員監督實質化建設,是貫徹落實“高質效辦好每一個案件”這一新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求的應有之義。

第一,完善監督啟動程序。監督啟動程序在人民監督員監督程序中處于源頭和發端位置。從《規定》來看,目前確立的是檢察機關依職權啟動監督程序,也即對于哪些案件邀請人民監督員監督,檢察機關處于主動、積極的地位。賦予檢察機關對于監督程序的啟動權,是檢察機關主動接受監督理念的制度化體現。然而,從程序啟動的一般原理來看,依申請啟動往往與依職權啟動相伴而行,人民監督員監督程序同樣如此,有利于充分調動人民監督員監督的主動性。因此,在條件成熟時確立依申請啟動監督程序。申請主體宜明確為人民監督員,這樣不僅可以激發人民監督員的參與熱情,還能增強監督的針對性。當然,隨著該項制度的逐步深化,申請主體可適當擴充至犯罪嫌疑人和其他案件相關人。

關于監督程序啟動事由的設定,可依據監督啟動方式的不同進行相應配置。對于依職權啟動監督而言,除依法不公開審查的案件外,原則上均應納入人民監督員監督的范圍。考慮到辦案的經濟性和監督的必要性,可對人民監督員監督的啟動事由進行階梯式設計,在作出具有終局效力或事關當事人人身、財產權利的檢察決定時,監督的必要性最強,宜作為應當啟動監督程序的法定事由。伴隨監督必要性的逐層下降,可確定相應的情形,作為可以啟動監督程序的法定事由。對于依申請啟動監督而言,可實行“全面受理+形式審查”的啟動模式。為了保障人民監督員的監督實效,對于依法提出監督申請的,只要符合有明確的監督內容、具體的監督理由等形式要件,負責人民監督員工作的機構均應依法受理,并及時組織協調具體的監督工作。

第二,完善監督審查程序。監督審查程序在人民監督員監督程序中位于中心地位,其主要包括監督模式和審查方式兩個方面。關于監督模式的選取問題,一度成為爭議的焦點,主要分為事后監督模式和以事前監督為主的模式兩種觀點。考慮到保障檢察權依法獨立行使和維護司法權威的需要,人民監督員監督意見的提出可采取事后監督與事前監督(或事中監督)并行的監督模式。對于人民監督員參加不服檢察機關處理決定的刑事申訴案件、擬決定不起訴案件等案件的公開審查,有重大影響的審查逮捕案件、行政訴訟監督案件等公開聽證程序,以及案件質量評查活動時,監督意見的提出應采取事前監督(或事中監督)模式;對于人民監督員出席法庭審理案件、參加巡回檢察、檢察建議的研究提出、督促落實、司法規范化檢查等活動時,應采取事后監督模式。

當前,人民監督員審查方式帶有一定的單向度和書面化色彩,著眼于程序公正和訴訟規律的應然要求,在人民監督員審查程序中引入聽審和對抗因素,是提升監督決議質效的重要制度性保障。基于此,筆者認為,可對人民監督員審查方式進行適度的訴訟化改造,要求人民監督員在聽取檢察機關和涉案當事人意見的基礎上提出監督意見,從而確保監督結果更加全面、更為客觀。考慮到當前的監督意見中既包含依賴樸素認知的事實認定部分,也含括憑借專業判斷的證據認定和定性處理內容,引入專業力量輔助和評議結果公開設計以保障監督評議質量,具有較強的必要性和現實性依據。可在人民監督員審查過程中引入律師作為專業輔助,以提升審查判斷能力、保障監督意見質量。

第三,完善監督救濟程序。探索提升人民監督員監督意見的剛性制約,是完善人民監督員制度繞不開的重要議題。當前,應當首先明確監督意見的程序性約束力,即賦予人民監督員啟動重新審查的程序性權利。具體而言,在檢察機關未采納人民監督員多數意見的情況下,可適當明確人民監督員的復議權。基于對訴訟經濟和辦案期限等因素的考慮,對于人民監督員提起復議的案件,原則上應由原辦案檢察官或辦案組辦理。復議結果仍未采納多數意見的,應當明確人民監督員的復核權。可嘗試規定,對于人民監督員多數意見未被采納的,人民監督員對于復議結果仍有異議的案件,應當提交檢察委員會研究決定。

(作者為安徽省安慶市人民檢察院第七檢察部副主任、全國檢察機關調研骨干人才)

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